市水务局? ???张民安
我市水资源短缺，时空分布不均、水土资源和生产力布局不相匹配的问题十分突出。更为严重的是，当前我市正处在工业化和城镇化建设快速发展的阶段，将面临人口不断增加、水资源约束突出、水化境压力加大的挑战。增强全民的节约和保护水资源意识，全面开展节水型社会建设，已经成为我市经济社会可持续发展，全面实现小康社会奋斗目标的战略要求。
一、建设节水型社会是基于市情和水情的战略举措
水资源严重短缺是我市的基本市情；用水粗放、浪费和污染严重是我市水资源存在的主要问题。当前全市经济快速发展，新型工业化、城镇化和农业产业化的快速推进，我们将面临更为紧迫的水资源问题的压力。
一是水资源总量严重不足。全市水资源总量为20.06亿立方米，人均占有水资源量不足380立方米，约为全省人均水资源占有量的1/3和全国人均的1/6。渭南城市人均水资源占有量仅160立方米，是全省人均占有量的八分之一和全国的十四分之一。渭北七县市不仅严重缺水，同时还有200多万农村人口存在饮水不安全问题。我市当地水资源可利用量12.7亿立方米，现状开发已接近10亿立方米，今后可开发利用量不足3亿立方米，可开发利用量已经十分有限，满足“十一五”及今后发展对水的需求已非常紧张。
二是水资源利用方式粗放，用水效率不高。农业是我市的用水大户，用水量占总量的80%，全市农业灌溉用水渠道输水有效利用系数平均为0.55，低于全市五万亩以上灌区平均水平0.64，田间灌溉水平均有效利用系数0.45-0.50，低于全省平均值0.51；工业万元产值用水量平均为171立方米，仍然高出全省同期平均值83立方米，与国际和国内先进水平更有较大差距；部分中小企业节水意识不强，跑、冒、滴、漏现象较为普遍；一些企、事业所属居民生活用水仍实行“包费制”，致使群众节水意识不强，浪费严重。居民生活及三产服务业用水节水器具还没有大力普及。加之自来水供水设施老化，近年来虽然贷款投资进行供水管网改造，但全市漏损率平均值仍高达18%以上，个别高达27%。水资源浪费更加剧了区域缺水矛盾。
三是水污染严重。我市每年污水排放总量超过1亿m3，而全市仅有渭南城市建有污水处理厂，污水年处理能力不足2200万立方米。由于全市污水集中处理率低下，大量污水直接排入河流水体。特别是渭河，以占全省16%的水量接纳了全省80%的废污水，干流河段常流量基本丧失使用功能，同时造成傍河地下水严重污染，使本已十分严峻的水资源形势雪上加霜，同时对饮水安全造成极大威胁。
在全市加快推进新型工业化、城镇化和农业产业化，积极实施项目带动战略，全力构建“一县一园区、一县一主业”的区域经济板块的背景下，渭北的卤泊滩煤化工基地、东陈煤化工园区、高新区与渭北产业园、大荔农业科技园区等工农业园区将迅速发展，水资源的需求将迅速增长，供需矛盾将更加突出。据测算，到2015年，我市需水量将达到28.4亿立方米（含生态用水），水资源缺口将达到8.2亿立方米。与此同时，我们还面临着更为严峻的形势：一是90年代以来北方降水和地表水减少的趋势还在持续发展，资源性缺水问题将更为突出，这与城镇生活与重大工业基地建设用水的急剧增长形成强烈反差。二是全市水资源的开发利用受控于全省水权分配“宏观控制指标”的约束。
解决缺水问题，就我市而言，在开源方面，一是利用当地水。充分利用秦岭北麓雨洪资源、开采利用渭北微咸水、加大污水处理回用等等，应该说还有一些工作可做，但总体来看，由于南山支流建设水利工程多受地形条件限制，水库多为高坝低库容，投资高，效益低，开发利用难度大。加之地下水超采，水位持续下降，当地水资源开发利用程度已经达到80%以上，进一步开发的潜力不大。二是客水利用。我市境内目前可能实施的调水工程仅有引黄工程。黄河干流建设的东雷一期抽黄、二期抽黄、港口抽黄、禹门口抽黄工程，供水能力虽然达到10.5亿立方米，但受黄河流域水量控制指标的限制，给我市分配的用水指标仅有7.35亿立方米，而全市近几年从黄河取水量平均达到4.0亿立方米，今后可增加的水量只有3亿立方米多一些，难以满足未来用水增长需求。另一条途径是省上的引汉济渭工程，工程总引水量15亿立方米。按照引汉济渭工程规划方案，我市的初始分配水量只有1.04亿立方米，且工期长，规划到2020年才可建成通水。按照全市当前经济快速发展的势头，今后缺水形势将更加严峻。
市情和水情、现实和未来告诉我们，传统的治水模式已不能适应形势的需要。今后要发展就必须节水，要快速发展就必须大力节水。市情和水情决定了节水是解决我市水资源危机，实现水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展的战略性措施。
二、我市节水型社会建设工作开展情况
节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会。它集中体现了人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明。节水型社会作为一种以节水为基本特征的社会意识形态，其根本点是建立一种支持生产发展、生活富裕、生态良好的水资源管理体制和运行机制，以此来调整以水资源优化配置和高效利用为核心的生产关系，从而促进生产力的发展，使人们从传统的用水粗放型社会走向节水型社会，从浪费水的旧体制转向高效用水新体制。
近年来，在科学发展观的指导下，我市全力开展节水型社会建设工作，主要做了以下几方面工作：一是确立节水型社会建设目标。按照中、省、市有关建设资源节约型社会的要求，制定并由市政府出台了《渭南市关于建设节水型社会的若干意见》，提出了2010年、2015年工业农业用水控制指标、节水实施步骤以及节水措施，明确了我市节水型社会建设的奋斗目标和任务。2008年10月通过市政府与省政府签订《“十一五”节水型社会建设目标责任书》，进一步明确了目标任务。二是积极开展节水试点工作。确定了临渭区、蒲城、富平、华县为市级节水型社会建设试点，临渭区、蒲城县为省级节水试点，并积极开展节水试点工作，目前，临渭区、蒲城县已经完成了节水试点规划，并通过了省厅的审查验收，为节水试点工作深入开展奠定了良好基础。三是积极实行总量控制与定额管理制度。按照《陕西省行业用水定额》和《陕西省渭河水量调度办法》，制定并下达了各取用水单位和个人年度用水计划，年底进行考核，促进了节水工作。四是以价格杠杆提高公众节水意识。按照城市供水水价“三步走”的改革方案，对城市自来水价进行了调整，实现了水资源费计入水价成本。自2004年以来，渭南城市三次调整自来水和水资源费征收标准，自来水基本水价每立方米平均提高0.95元，水资源费由原来的0.06元提高到0.40元，通过价格调整，市民的节水意识明显提高。五是全面开展水量实时监测管理系统建设。全市拟建水量实时监测站134户141站，工程建设总投资450万元。工程建成后，将使总量控制、定额管理、计划用水等制度得到进一步落实。六是加大水资源保护。制定了《渭南市城区地下水超采区划定及保护实施方案》，对地下水超采区，鼓励发展公共供水设施，提高自来水供水覆盖率，严格限制自备水源井的发展，有效遏制了地下水超采现象。七是大力发展节水农业。截止07年底，全市设施灌溉面积389.82千公顷，有效灌溉面积363.22千公顷，发展节水灌溉面积186.84千公顷。其中：喷灌面积6.16千公顷，微灌面积3.63千公顷，低压管灌面积28.5千公顷，渠道防渗面积122.85千公顷，其他节水面积25.7千公顷。“十一五”规划新增节水灌溉面积50.73千公顷。八是加大污水处理和中水回用设施建设。渭南市中心城市5万吨中水回用设施、渭南高新区及各县（市）的污水处理厂都在积极筹备建设之中，将为改善当地水的生态环境，提高水的有效利用率，发挥积极的作用。
三、我市节水型社会建设中存在的问题
在节水型社会建设实践中，我们取得了一定的成绩，但还存在着不少问题，主要表现：一是节水型社会建设还未引起社会的高度重视，以供水管理向需水管理转变的新理念尚未形成。政府主导作用需要进一步加强。二是自主节水机制尚未形成。现行节水主要依靠工程建设和行政推动模式，缺乏促进自主节水的激励机制和适应市场经济的管理手段，致使用水户自主、自愿节水的积极性难以调动，水资源浪费现象依然严重。三是节水投入不足。目前，除国家对农业节水有些投入外，工业、城镇生活和节水管理几乎无投资渠道。由于投入不足，致使工业用水大户节水技改进展缓慢，高效节水现代化农业体系难以形成。四是公众节水意识不强，浪费水现象普遍存在。
四、我市建设节水型社会的路径
针对我市节水型社会建设存在的问题，提出以下几方面建议。
（一）转变发展模式，全面推进节水型社会建设。中央的科学发展观明确指出，为了做到人与自然和谐发展，必须转变发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会。相应水利领域，就是建设节水型社会。水利工作必须转变发展方式，治水模式必须从过度依赖工程建设转向制度建设，从硬件建设为主转向软件建设和硬件建设协调发展，从以开发水资源为重点转变为以管理水资源为重点，进入一个加强水资源管理，全面建设节水防污型社会的新时期。按照新的理念，实现“六个转变”：即从传统的供水管理向需水管理、从水资源开发利用优先向节约保护优先、从事后治理向事前预防、从过度无序开发向合理有序开发、从粗放利用向高效利用、从注重行政管理向注重综合管理转变，全面推进节水型社会建设。同时要发挥好政府的主导作用。各级政府要加强组织领导，制定本地区节水型社会建设规划及实施方案，建立节水责任制，把节水型社会建设工作纳入各部门、各单位日常管理和工作考核之中，做到层层有责任，逐级抓落实并组织实施。
（二）加快制度建设，建立自律式发展的节水模式。节水型社会建设的核心是进行制度建设。即通过建立总量控制与定额管理相结合的用水管理制度，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展的节水模式，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。节水型社会与节水型城市、节水先进单位的区别，就在于节水型社会本身具有节水机制，凭借这种机制，而不是依靠行政措施来促进全社会的节水。只有通过一套水管理制度的建设，才能够建立节水型社会的激励机制，使节水成为用水户自觉的、自发的长效行为。因此，在进行节水型社会建设中，必须建立以水权管理为核心的水资源管理机制，与水资源承载能力相协调的经济激励机制，与水资源优化配置相适应的技术支撑机制，以及与区域水资源形势相适应的宣传教育与社会参与机制。
1、建立用水总量控制和定额管理制度。明晰各区域的用水总量控制目标，并逐层分解。对取用水户按照用水定额标准，核定总取用水量，在取水许可审批与监督管理、供水、计划用水等环节，要实行定额控制。健全“以水定供、以供定需”决策机制，不断完善重大建设项目水资源论证制度。
2、建立健全节水管理机制。一是建立完善用水管理机制。全面实行年度用水计划申报和审批制度。二是建立节水“三同时”(同时设计、同时施工、同时投产)管理机制，切实搞好新建、改建、扩建项目节水方案的审查与节水工程验收工作，对建设项目中节水方案不符合要求的，不予批准和验收。
3、建立合理的水价形成机制。水价是调节水资源供求关系的最有效的经济杠杆，也是资源配置的最重要手段。首先，要贯彻和落实水价法规和政策，充分考虑我市水资源不足的现实，着力完善水价的确定原则，制定出科学的水价体系，保证不同使用者、不同特点的水资源比价的合理性，尤其要考虑困难群众的基本用水水权，制定出相关的经济补助政策和保障措施。实行水资源费有偿使用制度。在现有水资源费征收基础上，扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准。
4、建立节水激励机制。制定相关经济鼓励政策，建立良性的节水激励机制，对于节约用水者，实行奖励，对于浪费严重或是用水超标的单位或个人，给予处罚，通过建立激励机制，鼓励人人参与到提高用水效率的工作中来。特别是在农业方面，可以出台农业用水节余量有偿转让的政策，促使农民有意识节水。工业生产中建立企业节水激励机制，从水资源费、排污费等收费中，提取一定比例资金和地方财政补助经费，作为节水管理专项资金。鼓励和支持节水技术改造和废水回用，促进“节流减污”，缓解水资源危机。
当前，我市工业化、城镇化建设快速发展，在全市供水规模近期不可能有大改变的情况下，要满足经济社会的可持续发展，就必须实现农业用水的零增长，甚至负增长。如何在符合中央“三农”政策的条件下，运用市场机制实现农业节水，减少农业用水总量，使农业减少的水量用于发展新增的工业用水，其唯一的途径就是建立农业节水补偿机制，实行农业自主节水的激励机制，使节水与农民的切身利益直接挂钩，调动广大群众参与节水的积极性。
5、初步建立水权(水量)交易制度。应结合渭南市情和现状用水结构，从改革用水制度入手，通过明晰水权，实行总量控制、定额管理，根据全市初始水权分配方案，将用水总量控制指标层层分解到工农业各用水户，允许水权拥有者通过水权交易市场，平等协商，将其节约的水有偿转让其他用户。并逐步建立符合渭南市情的水资源使用权的水权交易制度、交易市场规则，合理制定水权转让价格，切实提高全社会的水商品意识，积极培育和发展水市场，充分利用市场机制，推进水资源使用权的有偿转让，不断引导水资源向节约、高效领域配置。
6、建立健全节水减排机制。一是健全水功能区管理制度。根据水资源保护目标，核定水域纳污总量，依法提出限排意见。科学划定和调整饮用水水源保护区，切实加强饮用水水源保护。二是加强排污口的监督管理。新建、改建、扩建入河入湖排污口要进行严格论证，强化对主要河流和湖泊的管制，坚决取缔饮用水水源保护区内的直接排污口。三是完善取用水户退排水监督管理。依据国家排污标准和入河入湖排污口的排污控制要求，合理制定取用水户退排水的监督管理控制标准。对取用水户退排水加强监督管理。严禁直接向江河排放超标工业污水。严禁利用渗坑向地下退排污水。
7、建立建全参与机制。节水型社会建设是全社会的共同任务。因此，部门合作和公众参与是建设节水型社会的关键。参与机制建设的主要内容包括部门协作制度、灌区农民用水者协会制度、水价听证会制度、水信息社会公布制度等。
（四）加强节水工程建设，依靠科技节水
农业节水：渭南市农业多年灌溉用水量占到总用水量的80％以上。用水方式粗放，用水浪费现象普遍存在。面对我市当前严重缺水的局势，加快农业节水，使农业节余的水量用于工业发展，这也是解决我市缺水矛盾的一条主要途径。
首先，要根据我市地处半干旱地区的气候、水资源条件，调整农业种植结构，大力发展节水型农业。其次，应加快高效输配水工程等农业节水基础设施建设，加快对现有大中型灌区续建配套和节水改造，推广和普及节水技术。重点抓好东雷一期抽黄、二期抽黄、港口抽黄、石堡川、洛惠渠等几大灌区的更新改造工程，抓好“十一五”期间规划的各县市区高标准节水灌溉工程，到“十一五”末，使全市农业节水灌溉面积达到310万亩，占有效灌溉面积的50%以上，水的有效利用率从2006年的0.5提高到0.55。以上工程建成后，按照现状年农灌实供水量和灌溉水利用系数及2010水平年灌溉水利用系数计算，全市每年可节约农灌用水1.12亿立方米，相当于2008年全市城乡生活总用水量，节水潜力很大。
工业节水：工业节水应从调整工业产业结构和抓好节水措施与技术更新改造入手，把工业用水重复利用率提上去，把万元增加值用水量降下来。一是控制生产布局，促进产业结构调整。积极发展节水型的产业和企业，新建的企业必须采用先进的节水技术。二是强化对现有企业的节水力度，通过技术改造等手段，促进各类企业向节水型方向发展。三是推进清洁生产战略，加快污水资源化步伐，促进污水、废水处理回用。四是强化企业内部用水管理，在企业内部实行水平衡测试，改进不合理用水因素。通过以上综合措施，年可节水可超过2000万立方米。
城市节水：一是加快城市供水管网技术改造，降低输配水管网漏失率。到“十一五”末管网漏失率降低到18％以下。二是全面推行节水型用水器具，提高生活用水节水效率。到“十一五”末节水器具普及率达到60%，。三是加大生活污水处理和中水利用力度，逐步扩大城市河湖、景观和公共绿地、道路喷洒中水利用量，并加大城市雨水利用。“十一五”末全市污水处理回用率达到20%。每年可节水量也相当可观。
?（五）以点带面，推进节水试点。切实抓好临渭区、蒲城县两个省级试点，要按照省市政府及节水型社会建设的要求，成立天天体育直播，落实人员，加快开展工作。充分发挥典型的引导作用，以点带面推动全市节水工作。
（六）加大投入力度，拓宽投融资渠道。各级政府要把节水型社会建设列入同级国民经济和社会发展计划，保障节水型社会建设的投入。要继续增加节水灌溉、灌区节水改造投入，加大对工业节水技术改造的支持力度。通过制订财政、税收、价格等激励政策，吸纳多种资本投入节水项目，拓宽投融资渠道。
（七）加强宣传教育，提高节水意识。节约用水涉及各行各业，千家万户，单靠政府引导，没有公众参与，节水必然难见成效。因此，我们要把提高全民的水危机意识与节水意识，作为宣传的重点，把水资源节约与保护纳入中小学教育、高等教育、职业教育和技术培训体系。并充分利用当地的广播、电视、报刊、杂志、互联网等媒体，广泛、深入、持久地开展，倡导节俭文明的生活方式，逐步形成“节约光荣，浪费可耻”的良好社会风尚，形成积极主动参与节水型社会建设的良好氛围。同时要加强舆论监督，建立健全举报机制，对浪费水资源、破坏节水设施的不良行为公开曝光。
建设节水型社会，是解决我市水资源短缺问题最根本、最有效的战略措施。只要我们真正树立和落实科学发展观，勇于实践，开拓创新，就一定能够走出一条建设节水型社会、实现人与自然和谐相处、经济社会可持续发展的成功之路。
